La formación como estrategia para la reducción del riesgo de desastres
y como parte del proceso de desarrollo local sostenible

Jaime Valdés
jaime.valdes@delnetitcilo.net
Asesor en Reducción del Riesgo de Desastres
Programa Delnet, Centro Internacional de Formación
de la Organización Internacional del Trabajo, (Delnet CIF/OIT)
Turín, Italia

El presente artículo intenta recoger los principios básicos y el marco teórico en el cual se basa el Curso de Formación: “Reducción del Riesgo de Desastres en el Marco del Desarrollo Local Sostenible” que está siendo implementado por el Programa Delnet, del Centro Internacional de Formación de la Organización Internacional del Trabajo (Delnet/CIF/OIT). Para su redacción se utilizaron los contenidos de las cuatro Unidades Didácticas del Curso y del documento “Marco Teórico de la Especialización en Desarrollo Local Sostenible y Reducción del Riesgo de Desastres”.

Marco global institucional: el medio en el cual nos encontramos

Con la Promoción del Decenio Internacional para la Reducción de Desastres Naturales (DIRDN 1990-1999), la Declaración de la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres (EIRD 2000) en el marco del Sistema de Naciones Unidas, el establecimiento del Marco de Acción de Hyogo 2005-2015 (MAH), el esfuerzo de organizaciones regionales como CEPREDENAC en América Central, CDERA en el Caribe, CAPRADE en los países andinos, etc., así como el interés demostrado por gobiernos, organismos no gubernamentales e internacionales, asociaciones y organizaciones comunitarias y de base local, se ha comenzado a tomar conciencia que el efecto cada vez más devastador, producido por fenómenos naturales en nuestras sociedades, está inequívocamente relacionado con profundas debilidades en los sistemas de desarrollo.

Los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) delinean las pautas y las metas para la consecución de un modelo de desarrollo más justo y más sostenible. 189 Gobiernos comprometieron su adopción para el año 2015. Las áreas concretas a que se refieren los ODM están directamente relacionadas con los conceptos de riesgo y vulnerabilidad.

“Todos estos objetivos abarcan áreas de vulnerabilidad vinculadas directamente con las amenazas naturales, tales como la erradicación de la pobreza extrema y el hambre, el logro de la educación primaria universal, la promoción de la igualdad de género, y el fomento de la estabilidad ambiental y de las asociaciones para el desarrollo. Por ejemplo, el objetivo para el año 2020 de mejorar las condiciones de vida de miles de personas que habitan barriadas ubicadas en zonas de alto riesgo en todo el mundo, está relacionado con la erradicación de la pobreza, la planificación del uso de la tierra y un mejor entendimiento de la vulnerabilidad frente a los desastres en zonas densamente pobladas”. (Fuente: www.eird.org )

El MAH representa una revalidación de este compromiso, ya que comparte e integra su visión y ofrece pautas concretas y directas para su implementación, definiendo a los Estados como el principal agente de la reducción del riesgo de desastres. En el mismo MAH se promueve la participación de los actores clave de los gobiernos, sociedad civil, comunidad científica, sector privado, etc. a través de un enfoque sistemático que define los resultados esperados, los objetivos estratégicos y las áreas prioritarias de acción para reducir la vulnerabilidad y el impacto de las amenazas.

Para facilitar el apoyo a los esfuerzos nacionales y regionales el MAH hace un llamado a la comunidad regional e internacional -incluyendo los organismos financieros internacionales y el Sistema de Naciones Unidas- de proveer un ambiente facilitador, desarrollar capacidades y asegurar asistencia técnica, así como a fortalecer la coordinación entre los actores, compartir y socializar información, establecer mecanismos de seguimiento e incrementar la movilización de recursos en el marco de la ONU/EIRD.

En este contexto cobra cada vez más vigencia el tema del desarrollo sostenible y la necesidad de insertar la reducción del riesgo en los planes de desarrollo de las naciones. Los gobiernos han adquirido compromisos en el sentido de adoptar medidas para evitar que se produzcan nuevas catástrofes, se han conformado plataformas nacionales a lo largo de todo el planeta, las organizaciones internacionales han adoptado estrategias y planes, se han consolidado redes e instituciones regionales y globales, se han establecido líneas de financiamiento, se han creado nuevas entidades en los ámbitos nacionales y a escala planetaria, etc. cuya función es promover la reducción del riesgo de desastres. En otras palabras, se puede afirmar que se ha establecido un marco “ideal” para poder llevar adelante procesos destinados a crear sociedades más resilientes.

La realidad y los vacíos que enfrentamos

A pesar de los avances que se han logrado al establecer principios para construir sociedades más seguras, definir objetivos de desarrollo y elaborar planes para reducir la vulnerabilidad, esta lógica de pensar y actuar no ha sido ni es la práctica habitual de los gobiernos, de los organismos vulnerabilidad, esta lógica de pensar y actuar no ha sido ni es la práctica habitual de los gobiernos, de los organismos internacionales o de las agencias de cooperación. Lamentablemente la realidad dista mucho de los planes, compromisos y acuerdos alcanzados. El discurso actual continúa divorciado de una práctica sostenible y sigue prevaleciendo una actitud de desarrollo o mal desarrollo depredadora, dependiente y coyuntural que acrecienta aún más la vulnerabilidad actual.

Atónitos vemos las consecuencias del cambio climático y sus efectos volátiles en las sociedades más vulnerables, el aumento de la frecuencia de huracanes y sus consecuencias nocivas en la población y medios de subsistencias, el avance irreversible de la desertificación en diversos puntos del planeta, la migración entre países y regiones y del campo a la ciudad, así como el crecimiento vertiginoso de asentamientos humanos, sin oportunidades y servicios básicos para los nuevos habitantes que se conglomeran en los centros urbanos.

Pero no asistimos solamente al incremento de la vulnerabilidad ante fenómenos naturales, ambientales o migratorios extremos, sino que vemos como cada vez nuestras sociedades son menos resistentes ante efectos de simples eventos normales de la dinámica propia de la Tierra o cíclicos, correspondientes a las variables de las estaciones y comportamiento del clima, como lo son las lluvias, los vientos, los deslizamientos, la crecida de las aguas de los ríos, los sismos de baja intensidad y magnitud, etc. Fenómenos naturales que décadas atrás no causaban mayor impacto en las sociedades y no eran considerados un peligro para las personas y su hábitat.

La vulnerabilidad continúa y en muchos casos se acentúa ya que en nuestras sociedades prevalecen visiones de corto plazo que se enfocan en actuar sobre los efectos de los desastres, obviando las causas que generan los riesgos y reaccionando principalmente ante una contingencia, sin considerar la reducción de los riesgos ni la prevención de sus futuras consecuencias. Incluso, después de un desastre se actúa principalmente en la emergencia, la ayuda humanitaria y a lo sumo, en la rehabilitación de los servicios básicos y el restablecimiento de las condiciones existentes previas a la catástrofe. Es decir, de alguna forma, en la reconstrucción de la vulnerabilidad, contribuyendo a perpetuar el mismo “paradigma de desarrollo”. Prueba fehaciente de ello es que las organizaciones de ayuda humanitaria siguen creciendo y no se fortalecen las destinadas al desarrollo.

Se suma a esta forma de pensar, tan arraigada en nuestras sociedades, la concentración del poder y de los recursos en unos pocos privilegiados a escala global, en los niveles centrales de los Estados y en un limitado número de personas; las debilidades en participación ciudadana, transparencia y auditoria social; los efectos negativos de la globalización y la dependencia económica que merman la diversificación productiva de los países en desarrollo; el deterioro y saqueo de los recursos renovables y no renovables; los patrones de urbanización, la pobreza endémica, la marginalización de grandes sectores de población, la inseguridad ciudadana, el derecho a la tierra, por mencionar algunos. Todos ellos factores que incrementan la vulnerabilidad y fortalecen una forma de pensar dependiente, excluyente y limitada.

Los olvidados y los principales vacíos en el ámbito local territorial

Desde la perspectiva del Programa Delnet del CIF/OIT y dentro de esta misma lógica, siguen existiendo los grandes olvidados en los procesos de reducción del riesgo que se están llevando a cabo, incluso en las actividades recientes concebidas en el nuevo marco institucional global. Se habla del papel y responsabilidad de los Estados, de las agencias internacionales y de la cooperación, de las instituciones del Sistema de Naciones Unidas, de organismos regionales y organizaciones no gubernamentales, etc. Pero… ¿Dónde están los pequeños, los gobiernos locales, las instituciones gremiales que los representan a nivel nacional o regional, las comunidades, sus organizaciones y sus redes? ¿Dónde están las organizaciones de mujeres, de vecinos, los pueblos indígenas o las personas que construyen nuestro hábitat, los técnicos y políticos que inciden o toman decisiones en los territorios? Cuando la participación de estos actores está presente en los procesos, lo hacen más como objeto que sujetos activos en la toma de decisiones y la planeación del desarrollo local. Son la excepción que confirma la regla.

Quizás en este mundo globalizado el gran error es que en el afán de buscar recetas universales, se dejen de lado los territorios y las personas más afectadas por el sistema de desarrollo y sus vulnerabilidades. Es cierto que debe haber voluntad política, acuerdos, pactos y una serie de mecanismos regionales y globales para poner en marcha procesos. También es cierto que es importante el consenso de la comunidad internacional, pero no hay que olvidar que las soluciones locales pueden resolver problemas de carácter global y tampoco se puede obviar que, históricamente han sido las comunidades y las autoridades locales en los países en desarrollo, quienes al margen y ante la pasividad o incapacidad de sus gobiernos, han creado las más diversas formas para enfrentar los desastres y generar mecanismos de resiliencia ante los embates de la naturaleza y otros riesgos como lo son la globalización, las políticas neoliberales y la especialización productiva. Todas ellas, generadoras de vulnerabilidad en el ámbito local.

Además de los grandes ausentes, también se encuentran grandes vacíos en las áreas referidas a programas de formación destinados a crear conciencia sobre el riesgo tanto en los tomadores de decisiones, funcionarios, técnicos y comunidad en general; en el uso de sistemas y herramientas de planificación que permitan proyectar, definir y diseñar un mejor futuro desde los niveles locales con la participación y apropiación de los procesos por parte de todos los actores de un territorio, así como en la práctica, promoción y ejecución de procesos integrales de desarrollo en el ámbito local que estimulen e incorporen la reducción del riesgo de desastres. Cuando estos procesos se llevan a cabo, se realizan en áreas reducidas, focalizados a una zona limitada, con poca incidencia en territorios aledaños y mucho menos, en escalas geográficas superiores pasando sólo a ser un buen ejemplo que las autoridades muy pocas veces retoman y multiplican.

Los gobiernos y las diferentes instancias que trabajan en el tema de la reducción del riesgo de desastres y del desarrollo tienen que tomar conciencia que de prevalecer esta forma de pensar y de actuar, va a ser muy difícil poder reducir el riesgo y mucho menos lograr los ODM establecidos para el 2015. Ha pasado ya la mitad del tiempo acordado y estamos muy distantes de poder cumplirlos. Si no se hacen grandes esfuerzos por parte de las naciones y la comunidad internacional, en menos de una década asistiremos a un nuevo fracaso de acuerdos establecidos por la ONU, que tienen como fin avanzar hacia formas más sostenibles de desarrollo.

Rompiendo paradigmas

El sistema prevaleciente a escala global no ha logrado aún asimilar en las realidades de los territorios que la reducción del riesgo de desastres tiene que estar íntimamente relacionada y ser incorporada en los diferentes campos del desarrollo económico, social, político y ambiental de una sociedad. Tampoco es capaz de visualizar ni comprender que para que realmente se pueda lograr un proceso sostenible de reducción del riesgo de desastres, se tiene que trabajar desde una perspectiva y cultura de prevención, la cual debe estar presente en el estudio y análisis de los riesgos, en la planificación del territorio y las acciones que se definan para reducirlos; en las obras de mitigación, en los preparativos, en la alerta temprana; en el manejo de la emergencia, en la rehabilitación, la recuperación y la reconstrucción. Es decir, que la reducción del riesgo, no puede ser focalizada en un aspecto limitado de su proceso. Las actividades previas, durante y después de un evento destructor, deben complementarse, fortalecerse y ser un puente para crear sinergias entre ellas, formando estrategias de enlace y continuidad de los procesos.

También se debe tener cuidado con uno de los “nuevos paradigmas”, muy arraigado en los enfoques idealizados de quienes trabajan en el tema, que –aislados y enfocados únicamente en el concepto de riesgo – plantean que el desarrollo se puede lograr reduciendo la vulnerabilidad y los potenciales riesgos. Enfoque que puede ser peligroso, puesto que desvía los esfuerzos de las reales responsabilidades que caracterizan todo proceso de desarrollo. Si bien la reducción

del riesgo puede contribuir a mejores formas de vida, se debe tener siempre presente que es un desarrollo sostenible el que realmente puede lograr formas de vida más seguras, resilientes y por ende, reducir el riesgo no sólo de desastres, sino de otros aspectos esenciales de la vida de las personas y de los ecosistemas. Se debe asegurar que el desarrollo no aumente el riesgo a desastres, en vez de limitarse a pensar que la reducción del riesgo conllevará automáticamente al desarrollo.

La formación como herramienta y estrategia local de reducción del riesgo de desastres

Quizás nos preguntamos ¿qué tiene que ver todo lo planteado en este artículo con la formación? o ¿cómo se puede estructurar un proceso de capacitación que pretende contribuir a la reducción del riesgo en el marco del desarrollo local sostenible?

Desde la perspectiva de Delnet CIF/OIT, que orienta su trabajo en el campo del desarrollo local sostenible, un proceso de formación transformador tiene que basarse en la realidad y en las fortalezas y debilidades que lo caracterizan, buscando cómo poder comprenderlas e integrarlas desde la óptica del territorio, desde las necesidades de la gente y de quienes inciden, desde diferentes ámbitos geográficos, en el desarrollo local. La formación no puede ser ajena a la realidad planteada y debe, además de crear conciencia sobre el riesgo, contribuir a la comprensión de los problemas que los generan, desde una óptica integral del desarrollo.

No puede verse como un simple taller de capacitación, ni tampoco puede separarse de lo que debería ser un proceso integral de formación en apoyo al desarrollo local. Es decir, si lo que buscamos es una estrategia sostenible y una herramienta útil para el territorio, la formación debe estar íntimamente ligada a las actividades cotidianas y normales de una sociedad y en todas sus facetas.

La formación entonces, como estrategia efectiva de reducción del riesgo de desastres, se concibe como parte de este razonamiento y tiene como principal desafío la comprensión de que el riesgo de desastres debe entenderse como producto de las actividades humanas, pero también estar orientada a cambiar los paradigmas actuales de desarrollo que sobreponen la generación de lucro a cualquier costo, incluso al margen de la protección de las vidas de las personas, los recursos naturales y la supervivencia de generaciones futuras. Su objetivo principal es entonces, crear conciencia y conocimientos para transformar los enfoques actuales en los responsables políticos y técnicos, así como en el sector privado y en las organizaciones que se relacionan con el desarrollo local y la reducción del riesgo, pero también en las comunidades puesto que lograr una mayor sostenibilidad, es tarea de todos.

Si se quiere alcanzar la sostenibilidad en el ámbito local/territorial, la reducción del riesgo de desastres debe integrar tanto acciones destinadas a identificar, reducir o eliminar los riesgos acumulados a lo largo del tiempo, como a evitar la generación de nuevos riesgos en las actividades futuras. En este sentido, se hace necesario trabajar en la búsqueda de soluciones a las causas estructurales que generan el riesgo de desastres y no sólo sobre sus “síntomas” o los efectos directos de los desastres como ha sido la práctica habitual.

Las estrategias, políticas, acciones y procesos para reducir el riesgo de desastres deben plantearse como objetivo poder lograr que las comunidades adquieran la resiliencia necesaria ante un evento destructor, reduciendo al máximo los niveles de riesgos acumulados y asegurando que los esfuerzos que se promuevan para avanzar en el desarrollo local no incrementen la vulnerabilidad ante amenazas o peligros potenciales.

“Una estrategia de reducción del riesgo no puede separarse del desarrollo social y económico y de una gestión ambiental cuidadosa. Ellos son el núcleo del desarrollo sostenible”. Vivir con el Riesgo, Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres, ONU/EIRD, 2004.

El conocimiento del riesgo de desastres, su análisis y planificación

Un programa de formación integral en reducción del riesgo de desastres debe centrase en el conocimiento de los factores que lo producen. Es decir, conocer profundamente la existencia de determinados fenómenos físicos (amenazas) y susceptibilidades (vulnerabilidades) que predisponen a la sociedad a sufrir determinadas pérdidas humanas, materiales, económicas o ambientales ante la ocurrencia de eventos potencialmente destructores. También debe orientarse a poder contar con los elementos necesarios para poder analizar y configurar escenarios de riesgo (análisis de las amenazas y las vulnerabilidades) como herramienta y primer paso necesario para la toma de decisiones y debe contar con instrumentos que le permitan a los actores locales planificar las acciones destinadas a su reducción. La Planificación Estratégica Territorial, se transforma entonces en la base de las proyecciones futuras. El proceso de formación debe considerar además, del supuesto que un desastre puede transformarse también en una oportunidad para modificar los patrones de desarrollo actuales.

Los preparativos ante desastres en el marco del desarrollo local sostenible

Los preparativos ante desastres no pueden verse al margen de los procesos de desarrollo y la reducción del riesgo como ha sido la forma tradicional de concebirlos. Si no se ha logrado llevar adelante en nuestras sociedades un proceso de desarrollo sostenible que incorpore la gestión de los desastres y se ha acumulado un alto grado de riesgo en os territorios, cobra aún mayor relevancia el tema de los preparativos, puesto que se hace indispensable promover acciones destinadas a proteger la vida, los bienes y ecosistemas de nuestro entorno. Se debe pensar en planificar acciones que reduzcan la vulnerabilidad, mitiguen el efecto de los fenómenos y preparen las condiciones para enfrentar la emergencia y la recuperación posdesastre.

Los preparativos ante desastres, dependiendo del enfoque y la seriedad con que se asuman, pueden ser altamente efectivos en mitigar los efectos de un fenómeno, prevenir daños, reducir vulnerabilidades organizacionales y operacionales; así como establecer mecanismos de coordinación de la emergencia, prever políticas y adelantar estrategias destinadas a la planificación del proceso de reconstrucción posdesastre. Un enfoque enmarcado dentro del desarrollo del territorio y como complemento a un proceso de gestión integral de riesgo de desastres, puede conllevar a que los preparativos contribuyan notablemente a proteger bienes, medios de subsistencia, salvar vidas y reducir riesgos futuros. Es decir, ser parte de un proceso de planificación a largo plazo y no solo una acción de respuesta.

“Siempre será más rentable, seguro y sostenible reducir el riesgo y prepararse para enfrentar desastres, que depender de la ayuda externa en caso de desastres”.7

La reconstrucción posdesastre como oportunidad para avanzar en el desarrollo

La respuesta ante situaciones de crisis ha sido y sigue siendo dominada por la asistencia humanitaria y el manejo de emergencias. En muchas situaciones esta acción puede exacerbar las causas de la vulnerabilidad después de un desastre si no se actúa en forma planificada, coordinada y enfocada en el desarrollo del territorio.

El reto de un proceso de formación integral en reducción del riesgo de desastres consiste en cambiar el enfoque anterior, eliminar los vacíos entre la ayuda humanitaria y la reconstrucción, así como considerar la recuperación posdesastre como una oportunidad para transformar la situación generadora del riesgo con acciones destinadas a la gestión integral del desarrollo local sostenible.

Delnet CIF/OIT enfatiza en que un proceso de reconstrucción debe ser orientado a la transformación de la realidad prevaleciente antes de una catástrofe y que este no puede limitarse a la oferta externa después del desastre, sino que debe anticipar el uso de los recursos endógenos del territorio y tener previsto antes que ocurra una crisis planes de desarrollo, gestión de recursos, proyectos de inversión y una organización adecuada, en la cual se designen las responsabilidades de todos los actores según la realidad de cada territorio.

La evaluación permanente del riesgo, tanto antes como después de un desastre, puede transformarse rápidamente en la base de términos de referencia para cualquier acción, diseño de proyectos o solicitud de apoyo en el período de reconstrucción. La planificación prospectiva de la reconstrucción y de la asignación anticipada de recursos permite también una mejor disposición hacia objetivos claros y necesidades reales para restaurar las actividades económicas y aliviar el sufrimiento humano, causado por los efectos directos e indirectos del desastre.

Una buena reconstrucción y un buen desarrollo están basados en los mismos principios básicos. Las lecciones aprendidas en los procesos de reconstrucción nos indican que estos no pueden ser separados de otras dinámicas de la sociedad y del territorio, lo que nos conduce inevitablemente hacia acciones, políticas y estrategias que debieron haber sido desarrolladas e implementadas antes del desastre. La reconstrucción debe ser interpretada como parte esencial de los asuntos del desarrollo y estar íntimamente relacionada con la reducción de la pobreza y la vulnerabilidad tanto antes, durante y después de un desastre.

El proceso de formación de Delnet CIF/OIT como estrategia de reducción del riesgo de desastres hace énfasis en que la clave para prevenir, mitigar y, en el mejor de los casos, evitar el impacto de los desastres, es en primera instancia reducir el riesgo antes que se materialice una catástrofe. En caso de la ocurrencia de un evento destructor, la clave es una buena preparación para enfrentar la emergencia y, ocurrido el desastre, lo más importante es asegurar una rápida, efectiva y apropiada recuperación y reconstrucción. Uno de los aspectos más simples de la calidad de la reconstrucción es la calidad del proceso llevado a cabo antes de la crisis. Las buenas prácticas de reconstrucción son generalmente asociadas a buenas prácticas de desarrollo territorial.

El proceso de formación entiende que la reconstrucción debe considerarse como una ventana de oportunidades y uno de los mejores momentos para introducir el tema de gestión de riesgo de desastres en la planificación del desarrollo sostenible, promoviendo estrategias proactivas y permanentes para consolidar sociedades más seguras. Debe ser enfocada hacia el fortalecimiento de las capacidades de los actores clave del desarrollo local y de las comunidades afectadas, pero también hacia mejoramiento de las condiciones integrales de vida, hacia la reducción de la pobreza, la creación de fuentes de empleo digno y de desarrollo económico. Debe asimismo, garantizar en el futuro, el mayor grado de seguridad para los bienes, los medios de subsistencia y, especialmente, la vida de las personas.

Por último, el proceso de formación integral de Delnet ITC/ILO hace especial énfasis en la necesidad de aplicar, en forma práctica, los conocimientos adquiridos a lo largo del proceso de formación y concluye con la preparación de un proyecto de reducción y manejo de desastres desde la perspectiva del desarrollo local sostenible.

El programa de formación en cuestión, como estrategia de reducción del riesgo en el marco del desarrollo local sostenible, no es más que un llamado a la acción a los actores locales, a los tomadores de decisiones, a los técnicos y público en general para que tomen conciencia que, además de los conocimientos sobre el desarrollo local, el riesgo y el manejo de herramientas para su reducción, es necesario cambiar radicalmente la forma de pensar y de actuar que ha promovido el sistema de desarrollo actual y comprender que éste es el principal responsable de la generación de las vulnerabilidades.