Indicadores de progreso
De HFA-Pedia
Introducción
En enero del 2005, durante la Conferencia Mundial sobre la Reducción de Desastres —que se celebró en Kobe Hyogo, Japón— 168 Estados adoptaron el Marco de Acción de Hyogo para el 2005-2015: Aumento de la resiliencia de las naciones y las comunidades ante los desastres, con el objetivo primordial de lograr una reducción considerable del riesgo de desastres en el ámbito mundial. El Marco de Hyogo ofrece una orientación integral en función de las acciones a tomar y con base en una profunda comprensión del riesgo de desastres, los cuales surgen de la vulnerabilidad humana ante las amenazas naturales.
Durante las negociaciones preparatorias del Marco, los Estados señalaron la necesidad de contar con medios específicos, tales como indicadores para medir el progreso alcanzado en la reducción del riesgo de desastres. De manera específica, en el párrafo 33(c) se solicitó que el sistema de la EIRD, con el apoyo de su secretaría, coordinara el desarrollo de “indicadores genéricos, realistas y mensurables” para la reducción del riesgo desastres. Asimismo, se exhortó a los Estados a que en lo sucesivo desarrollaran y perfeccionaran estos indicadores para su utilización en el ámbito nacional, señalando que “los países... que puedan elaborar indicadores específicos mensurables para observar el progreso tienen más capacidad para controlar los riesgos y concitar el consenso de todos los sectores de la sociedad para participar en las medidas de reducción del riesgo y ponerlas en práctica” .
Los indicadores, los puntos de referencia (benchmark) y las metas son herramientas aceptadas comúnmente para centrarse en las inversiones destinadas al desarrollo y ofrecer orientación al respecto, y los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) representan un importante ejemplo de ello. Los Indicadores del Progreso: Guía para medir la Reducción del Riesgo de Desastres y la Implementación del Marco de Acción de Hyogo son un importante paso hacia adelante para atender esta solicitud. El documento tiene como propósito prestar asistencia no sólo a las autoridades nacionales sino también a la sociedad civil y las organizaciones comunitarias, las instituciones intergubernamentales y los órganos técnicos regionales, la comunidad internacional y las instituciones donantes en el establecimiento de prioridades relativas a las políticas, los planes y los programas para la reducción del riesgo, mientras, al mismo tiempo, se sigue de cerca y se revisa con regularidad los logros alcanzados frente a los indicadores escogidos.
Con base en una consulta en línea que se llevó a cabo en el 2005, al igual que en varios borradores de consulta, debates y aportes de expertos en el transcurso del 2006, ahora se ofrece una serie de indicadores ‘recomendados’ para implementar cada una de las cinco prioridades de acción del Marco de Hyogo, sus tres objetivos estratégicos y el resultado general. Éstos se basan en los indicadores para las prioridades de acción del Marco de Hyogo que se incluyeron en la reciente publicación de la ONU/EIRD titulada Palabras en acción: Guía para implementar el Marco de Acción de Hyogo.
El desarrollo de puntos de referencia y de indicadores que permitan seguir de cerca, evaluar y generar informes sobre el progreso en la implementación de medidas para la reducción del riesgo de desastres origina beneficios muy claros en los ámbitos local, nacional, regional e internacional:
- • La identificación de problemas/ vacíos existentes y el incremento de su importancia en la agenda política establecida;
- • El suministro de evidencia sobre el hecho de que las inversiones anteriores en la reducción del riesgo de desastres han marcado una diferencia al lograr que las vidas de las personas sean más seguras frente a los desastres y al reducir el riesgo de éstos;
- • La promoción de soluciones a través del surgimiento o del fortalecimiento de políticas, programas, planes, capacidades y recursos;
- • El desarrollo de datos sistemáticos y de gran amplitud, al igual que de sistemas para la gestión de información relacionada con la reducción de desastres, lo cual contribuirá a identificar las prioridades dentro de las políticas y los programas para la RRD;
- • El establecimiento de estándares genéricos para implementar acciones dirigidas a reducir el riesgo de desastres a todo nivel; y,
- • La certeza de que se establecerán conjuntamente las prioridades de las acciones para la reducción del riesgo y la recuperación, según se identifiquen en los ámbitos nacional, regional y mundial.
De conformidad con las recomendaciones del Marco de Acción de Hyogo, los Estados son los principales responsables de la generación de informes en el ámbito nacional, mientras que las organizaciones y las instituciones regionales intergubernamentales, las organizaciones internacionales y los socios de trabajo del sistema de la EIRD se encargan de la generación de informes en los ámbitos regional y mundial, respectivamente.
Naturaleza de la reducción del riesgo de desastres
La reducción del riesgo de desastres abarca una gama de actividades emprendidas para minimizar las vulnerabilidades y el riesgo de desastres en toda una sociedad, con el propósito de evitar o al menos limitar el impacto adverso de las amenazas, dentro del amplio contexto del desarrollo sostenible . Se deben tomar en cuenta los siguientes puntos generales sobre la reducción del riesgo de desastres, al momento de identificar y de desarrollar los indicadores pertinentes:
- Amenaza, exposición y vulnerabilidad: El riesgo de desastres surge de la combinación de las amenazas naturales, la exposición de las actividades humanas a estas amenazas y la vulnerabilidad de la población ante un evento relacionado con una amenaza. Por consiguiente, los indicadores son necesarios para todos estos factores, al igual que para la ocurrencia de los desastres y las iniciativas para reducir el riesgo.
- Un tema transversal: El riesgo de desastres afecta a todos los sectores, actores, poblaciones, infraestructuras económicas y tejidos sociales; está estrechamente relacionado con el desarrollo. Para ser eficaz, la reducción del riesgo de desastres debe hacer partícipe a las poblaciones en riesgo y, por lo tanto, a todas las entidades locales y provinciales que prestan servicios a estas poblaciones.
- Variedad del alcance: Las iniciativas para la reducción del riesgo de desastres podrían centrarse en una amenaza (por ejemplo, para reducir las pérdidas causadas por los terremotos), o en un aspecto social (por ejemplo, para reducir la vulnerabilidad de los asentamientos informales). Asimismo, estas iniciativas podrían reunirse en un entorno geográfico/ geopolítico (tal como una alta región montañosa, un sector o un tipo de infraestructura, como las escuelas). Las iniciativas pueden incluir un grado considerable de tecnología o la amplia participación comunitaria.
- Múltiples factores a tomar en cuenta: Por lo general, las iniciativas individuales para la reducción del riesgo abarcan múltiples factores —físicos, económicos, sociales y ambientales. Por ejemplo, el riesgo de que un sismo dañe un puente no sólo se impone en la estructura física y, por lo tanto, en las obligaciones financieras relacionadas con el puente (tales como préstamos o concesiones para su funcionamiento), sino que también influirá en los entornos adyacentes y el bienestar económico y social de las distintas poblaciones que utilizan ese puente.
- El riesgo de desastres está sujeto al cambio: El riesgo de desastres varía según los factores dinámicos (tales como los cambios demográficos, el aumento de la urbanización y la pobreza, y la explotación ambiental) que están aumentando la exposición y las vulnerabilidades de las personas, mientras que el cambio climático incrementará muchos tipos de amenazas. Además, nuestro conocimiento sobre el riesgo está cambiando debido las mejoras en los datos sobre las amenazas, el grado de exposición y las vulnerabilidades, provenientes tanto de la continua recopilación de datos e investigaciones como de la evidencia empírica que surge después de un desastre.
- Influencias sociales: Las prioridades de atención de un Estado o comunidad en particular se ajustan y redefinen constantemente debido a los cambios en la percepción de los gobiernos, los forjadores de opinión, los medios de comunicación, las comunidades, los valores y las creencias de una sociedad. Todo ello incide en los puntos de vista sobre cuáles son las acciones y los eventos que representan un peligro, qué tan peligrosos son, qué grupos enfrentan un mayor riesgo y la responsabilidad relativa, tanto pública como privada, con respecto a las actividades para la reducción del riesgo existente.
Naturaleza de los indicadores
Se define a un indicador como una medida específica de un factor importante y pertinente a un tema de interés (en este caso, la reducción del riesgo de desastres), en el cual el indicador puede utilizarse para seguir de cerca los cambios en la situación de ese factor y, por consiguiente, monitorear el progreso alcanzado con relación al resultado deseado (en este caso, un riesgo reducido de los desastres).
Los indicadores son primordialmente una herramienta de gestión. Los mismos ofrecen un medio para medir lo que realmente está sucediendo frente a lo que se ha planificado o lo que se espera lograr y, por lo tanto, ofrecen una mayor comprensión en cuanto a la eficacia de una política o un programa en términos de calidad, cantidad y puntualidad, al igual que acerca de cualquier consecuencia involuntaria. Los indicadores pueden crearse para las diferentes etapas de implementación, a saber :
- Indicadores de insumos: utilizados para medir los recursos financieros, administrativos y reglamentarios que se están aplicando, tales como presupuestos desembolsados o el tiempo del personal utilizado.
- Indicadores de productos: utilizados para medir productos concretos e inmediatos a entregar, los cuales se logran con los insumos, tales como la cantidad de casas reforzadas o el número de personas capacitadas.
- Indicadores de los resultados: utilizados para medir los resultados a nivel de los beneficiarios en términos sociales y económicos, tales como el segmento de la población que recibe alertas tempranas o las viviendas libres del riesgo de inundación.
- Indicadores del impacto: utilizados para medir el impacto general en la sociedad, tal como el grado de reducción de la vulnerabilidad ante las amenazas, o la seguridad de los medios de existencia. El resultado previsto del Marco de Hyogo y sus objetivos estratégicos incluyen dentro de esta categoría.
Los distintos actores necesitan diferentes indicadores, dependiendo de su papel con respecto a la política o el programa que se trate. Existe una necesidad particular entre los donantes y los gobiernos de centrarse en el nivel de los resultados, ya que este es el nivel que puede incorporarse en los procesos continuos de planificación, donde se pueden obtener y medir los logros en un período razonable de tiempo, y donde los encargados de la planificación y el público en general pueden reconocer los logros deseados.
Características de los indicadores adecuados
Cuando se escojan las series de indicadores, es muy importante seleccionar una cantidad de indicadores que se centren en los aspectos más esenciales del asunto en cuestión y que se puedan implementar y mantener fácilmente en el transcurso de los años. Si se tienen muchos indicadores coincidentes, ello podría generar dificultades de interpretación, confusión y un debilitamiento de las acciones administrativas.
Debido a que los indicadores deben adquirir credibilidad entre muchos grupos involucrados, es idóneo hacer partícipes a estos actores en el proceso de selección de los indicadores. Asimismo, para obtener el máximo beneficio posible del uso de los indicadores, es conveniente involucrar a los actores en el diálogo sobre su interpretación y evaluación.
Tanto la experiencia como las investigaciones realizadas muestran que existen ciertas características que contribuyen a la calidad de un indicador , según se describe a continuación. Observe que algunas de estas características coinciden hasta cierto punto con otras. En la práctica, los indicadores no tienen que incluir cada una de las características. Dependiendo de la naturaleza y del uso del indicador, podría ser pertinente únicamente un subgrupo.
- Realizable: La medición de los indicadores debe ser algo realizable para la política o el proyecto en cuestión y, por lo tanto, debe ser susceptible a las mejoras que ese proyecto o política desea lograr.
- Claridad/validez: Los indicadores deben dirigirse eficazmente al factor que están midiendo y deben evitar la ambigüedad y la arbitrariedad en su medición.
- Comparable: La medición del indicador debe permitir las comparaciones durante las distintas etapas del ciclo de vida (duración) de un proyecto o política, al igual que entre las diferentes políticas o proyectos.
- Comprensible: La definición y la expresión del indicador deben ser intuitiva y fácilmente comprensibles para los usuarios.
- Costo: El costo que supone la recopilación y el procesamiento de los datos necesarios para los indicadores escogidos debe ser razonable y asequible.
- Actualidad: La información de los indicadores debe estar tan actualizada como sea posible para que refleje las circunstancias actuales o recientes. En el análisis, se debe tomar en cuenta el impacto del lapso transcurrido entre la recopilación y el uso de la información, cuando sea necesario utilizar técnicas de extrapolación.
- Mensurable: Los indicadores deben definirse de forma tal que su medición e interpretación sean tan inequívocas como sea posible y, de preferencia, mediante el uso de datos que estén fácilmente disponibles, sean relevantes y cobren sentido.
- Redundancia: Aunque cada una de las variables del insumo debe medir un fenómeno diferenciado, podría ser necesario e idóneo contar con otros indicadores que midan el mismo fenómeno.
- Relevancia: Los indicadores deben tener una relevancia directa para el asunto que se está evaluando o siguiendo de cerca, y deben basarse en vínculos claramente entendidos entre éstos y los fenómenos bajo estudio.
- Confiabilidad: Diversos investigadores deberán poder reproducir los resultados de un indicador mediante la utilización de métodos estándar. Los métodos deben ser estables en el transcurso del tiempo y, bajo circunstancias generales, ser tan válidos como sea posible.
- Sensibilidad: Los indicadores deben poder reflejar los pequeños cambios en las cosas que las acciones intentan modificar.
- Beneficios sociales: Los indicadores pertinentes deben revelar los beneficios sociales netos, independientemente de si éstos se maximizan o no.
- Duración limitada: El período de tiempo de la medición de un indicador, o el intervalo en el que es pertinente, debe ser apropiado y enunciarse claramente.
Indicadores para Monitorear el Progreso Hacia la Implementación del Marco de Acción de Hyogo
El HFA Monitor, herramienta en línea, está estructurada de acuerdo a ocho secciones y se abarcan los tres objetivos estratégicos del MAH, al igual que 22 ‘indicadores básicos’ que son relevantes para las cinco prioridades de acción del MAH, seis ‘impulsores del progreso’ y tres planteamientos sobre las ‘perspectivas futuras’. El progreso alcanzado en cada una de estas áreas puede seguirse de cerca en línea con la ayuda de esta herramienta. Asimismo, los países pueden conducir autoevaluaciones en comparación con los ‘niveles de progreso’ genéricos que se brindan.
Prioridad de acción 1: Velar por que la reducción del riesgo de desastres constituya una prioridad nacional y local con una sólida base institucional de aplicación
1. Existen políticas y marcos nacionales, institucionales y jurídicos para la reducción del riesgo de desastres, con responsabilidades y capacidades descentralizadas a todo nivel.
2. Hay recursos dedicados y adecuados para ejecutar acciones para la reducción del riesgo de desastres en todos los niveles administrativos.
3. Se vela por la participación comunitaria y la descentralización a través de la delegación de autoridad y de recursos en el ámbito local.
4. Está en funcionamiento una plataforma nacional multisectorial para la reducción del riesgo de desastres.
Prioridad de acción 2: Identificar, evaluar y seguir de cerca el riesgo de desastres y potenciar la alerta temprana
1. Las evaluaciones de los riesgos nacionales y locales, basadas en datos sobre las amenazas y las vulnerabilidades, están disponibles e incluyen valoraciones del riesgo para cada sector clave.
2. Los sistemas están habilitados para seguir de cerca, archivar y diseminar datos sobre las principales amenazas y vulnerabilidades.
3. Los sistemas de alerta temprana están habilitados y disponibles para todas las amenazas principales, con un elemento de alcance comunitario.
4. Las evaluaciones de los riesgos nacionales y locales toman en cuenta los riesgos regionales y transfronterizos, con una perspectiva de cooperación regional para la reducción del riesgo.
Prioridad de acción 3: Utilizar el conocimiento, la innovación y la educación para establecer una cultura de seguridad y de resiliencia a todo nivel
1. Hay disponible información relevante sobre los desastres y la misma es accesible a todo nivel y para todos los grupos involucrados (a través de redes, el desarrollo de sistemas para compartir información, etc.)
2. Los planes educativos, los materiales didácticos y las capacitaciones más relevantes incluyen conceptos y prácticas sobre la reducción del riesgo de desastres y la recuperación.
3. Se desarrollan y fortalecen los métodos y las herramientas de investigación para las evaluaciones de amenazas múltiples y los análisis de costo-beneficio.
4. Existe una estrategia nacional de sensibilización pública para estimular una cultura de resiliencia ante los desastres, con un elemento de alcance comunitario en las zonas rurales y urbanas.
Prioridad de acción 4: Reducir los factores subyacentes del riesgo
1. La reducción del riesgo de desastres es un objetivo integral de las políticas y los planes relacionados con el medio ambiente, lo que incluye la gestión de los recursos naturales y el uso del suelo, al igual que la adaptación al cambio climático.
2. Las políticas y los planes de desarrollo social se están implementando con el fin de reducir la vulnerabilidad de las poblaciones que enfrentan un mayor riesgo.
3. Las políticas y los planes económicos y sectoriales productivos se han implementado con el fin de reducir la vulnerabilidad de las actividades económicas.
4. La planificación y la gestión de los asentamientos humanos incorporan elementos de la reducción del riesgo de desastres, entre ellos el cumplimiento de los códigos de construcción.
5. Las medidas para la reducción del riesgo de desastres se integran en los procesos de recuperación y rehabilitación posdesastres.
6. Los procedimientos están habilitados para evaluar el impacto del riesgo de desastres de los principales proyectos de desarrollo, especialmente de infraestructura.
Prioridad de acción 5: Fortalecer la preparación ante los desastres para lograr una respuesta eficaz a todo nivel
1. Existen sólidos mecanismos y capacidades políticas, técnicas e institucionales, para la gestión del riesgo de desastres, con una perspectiva sobre su reducción.
2. Se establecen planes de preparación y de contingencia en caso de desastres en todos los niveles administrativos, y se llevan a cabo con regularidad simulacros y prácticas de capacitación con el fin de poner a prueba y desarrollar programas de respuesta ante los desastres.
3. Hay reservas financieras y mecanismos de contingencia habilitados para respaldar una respuesta y una recuperación efectivas cuando sean necesarias.
4. Existen procedimientos para intercambiar información relevante durante situaciones de emergencia y desastres, y para conducir revisiones después de éstas.
Documentos Relacionados
Características de una Comunidad Resiliente ante los Desastres: Nota Guía (2.1 MB)
Fuente: John Twigg; traducción de Diego Bunge; Disaster Risk Reduction Interagency Coordination Group del Departamento para el Desarrollo Internacional del Gobierno del Reino Unido
Fecha de Publicación: Agosto 2007
Programa de Indicadores del Riesgo y de la Gestión del Riesgo de Desastres
Bogotá, 11 y 12 de Diciembre de 2007
Presentación sobre el Uso de Indicadores de Riesgo a los Peligros Naturales en la Gestión de Riesgo en América Latina y el Caribe
Autor: Martha Liliana Carreño, Especialista Gestión del Riesgo de Desastres, Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Washington, D.C.
Vivir con el Riesgo: Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres -
Versión 2004; Secretaría EIRD/ONU
Marco Bienal para el Monitoreo y Revisión del Progreso (inglés)
Indicadores de Progreso: Guía para Medir la Reducción del Riesgo de Desastres y la Implementación del Marco de Acción de Hyogo (inglés); ONU/EIRD, Ginebra, Suecia, enero 2008
Palabras en Acción: Guía para la Implementación del Marco de Acción de Hyogo
(inglés); ONU/EIRD, 2007
