Herramientas para la gestión de riesgo de desastres

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Tabla de contenidos

1 Introducción
2 Herramientas para la Gestión de Riesgo de Desastres
3 Lecturas y Referencias
- 3.1 Páginas relacionadas

Introducción

Existe un extenso número de herramientas para la gestión de riesgo de desastres que han sido desarrolladas y aplicadas en la Región, estas pueden ser evaluadas, homologadas y se pueden adaptar a las particularidades de las condiciones locales.

Existen herramientas relacionadas con el marco legal; la planificación del uso del suelo; la planificación del desarrollo urbano; la construcción y mejoramiento de obras y servicios públicos; la información, educación y capacitación; el monitoreo de las amenazas; la preparación para la respuesta y la transferencia del riesgo; entre muchos otros procesos.

Obtener el impacto deseado en los procesos de gestión de riesgo de desastres a través de la aplicación de herramientas diseñadas a los efectos requiere indispensablemente de la adecuada comunicación y cooperación intra-institucional y de alianzas interinstitucionales.

Desarrollar y aplicar herramientas para la gestión del riesgo es solo una fase necesaria para la gestión efectiva del riesgo; para lograr un impacto real en la reducción del riesgo se requiere su institucionalización; generar las capacidades necesarias en torno a ellas y en definitiva su aplicación en forma sostenida y sistemática en las políticas, planes, programas, proyectos y acciones llevados a cabo por los gobiernos locales.

Se debe evitar caer en la “instrumentalización” de la gestión del riesgo, es decir, la producción sistemática de instrumentos (mapas, cartillas, estudios, folletos, planes, cursos) y productos como un fin y no como un medio para el logro medible de objetivos de reducción del riesgo.

Las herramientas para la gestión de riesgo deben permitir a las autoridades del gobierno municipal priorizar, focalizar, y optimizar recursos e iniciativas institucionales que fortalezcan el desarrollo local.

Herramientas para la Gestión de Riesgo de Desastres

A los efectos del presente módulo se define Herramientas para la Gestión de Riesgo de Desastres como el conjunto de todos los sistemas, aplicaciones, controles, instrumentos, metodologías, entre otros, que se emplean para facilitar los procesos de prevención, mitigación y preparación, fortaleciendo las capacidades para evitar, disminuir o transferir los efectos adversos de las amenazas.

En este mismo orden de ideas se asume la siguiente clasificación para las Herramientas para la Gestión de Riesgo de Desastres:

I. Herramientas de identificación y análisis del riesgo.

II. Herramientas de reducción del riesgo

III. Herramientas de monitoreo, preparación y reconstrucción

IV. Herramientas de Protección Financiera

Estudios de Caso, ejemplos, notas orientadoras sobre algunas Herramientas para la Gestión de Riesgo de Desastres:

Herramientas de identificación y análisis del riesgo

a. Evaluación del riesgo:

Identificación del inventario de amenazas a nivel municipal

El estudio de las características propias de las diferentes amenazas naturales, permite estimar los efectos probables que la ocurrencia de un evento puede generar sobre las construcciones y población expuestas. En este orden de ideas, resulta crucial el conocimiento de las condiciones que propician la ocurrencia de eventos peligrosos, de tipo tectónico, volcánico, meteorológico, hidráulico y geotécnico. El estudio de las características propias de las diferentes amenazas naturales, permite estimar los efectos probables que la ocurrencia de un evento puede generar sobre las construcciones y población expuestas. En este orden de ideas, resulta crucial el conocimiento de las condiciones que propician la ocurrencia de eventos peligrosos, de tipo tectónico, volcánico, meteorológico, hidráulico y geotécnico. Se han publicado en la literatura mundial diversos modelos analíticos para la evaluación de las diferentes amenazas naturales. Cada modelo propuesto tiene sus ventajas y desventajas, limitaciones, requerimientos de información, resolución y tipo de resultados. Dependiendo de la aplicación particular, el analista seleccionará el modelo que mejor se acomode a sus requerimientos y la disponibilidad de información.

Evaluación de sistemas expuestos: edificaciones esenciales, líneas vitales, entre otros

La información de exposición frente a fenómenos naturales corresponde al inventario de bienes inmuebles e infraestructura que pueden ser afectados y se expresa en términos de activos y de población. La definición de los componentes expuestos requiere una información mínima para el análisis tales como su ubicación geográfica, sus características físicas y su valoración económica. La exposición puede definirse en forma detallada, componente por componente, o cuando no exista dicha información o resulte muy costosa levantarla, puede especificarse mediante modelos aproximados de exposición. Es un componente fundamental en el análisis o evaluación de riesgo y de su resolución y detalle depende el grado de precisión de los resultados. El modelo puede evaluarse con diferentes niveles de resolución y cuando no se cuenta con información al detalle es necesario realizar estimaciones aproximadas que representen o den cuenta de dicho inventario de activos expuestos en forma aproximada.

Evaluación de vulnerabilidad

La vulnerabilidad debe evaluarse y asignarse a cada uno de los componentes expuestos y para cada uno de los tipos de amenazas considerados. CAPRA hace una clara diferenciación entre vulnerabilidad estructural y vulnerabilidad humana. La vulnerabilidad estructural se refiere al daño o afectación que sufrirá un activo determinado ante una amenaza dada. Usualmente se mide en términos de un porcentaje medio de daño o valor económico requerido para reparar el bien afectado y llevarlo a un estado equivalente al que tenía antes de la ocurrencia del evento y la incertidumbre asociada. Por otro lado la vulnerabilidad humana hace referencia al nivel de afectación a los ocupantes de una edificación en términos de número esperado de víctimas, heridos o en general cualquier nivel de afectación que se defina, en función de la intensidad del fenómeno amenazante. Cada uno de los activos que conforman la base de exposición de componentes deberá tener asignada una función de vulnerabilidad para las pérdidas físicas y una función de vulnerabilidad humana, diferentes para cada una de la las amenazas requeridas.

Análisis probabilista del riesgo

El análisis probabilista del riesgo tiene como objetivo fundamental determinar las distribuciones de probabilidad de las pérdidas que pueden sufrir en lapsos dados los activos expuestos, como consecuencia de la ocurrencia de amenazas naturales, integrando de manera racional las incertidumbres que existen en las diferentes partes del proceso. El procedimiento de cálculo probabilista consiste, en forma resumida, en evaluar las pérdidas en el grupo de activos expuestos durante cada uno de los escenarios que colectivamente describen la amenaza, y luego integrar probabilísticamente los resultados obtenidos utilizando como factores de peso las frecuencias de ocurrencia de cada escenario.

Herramientas de reducción del riesgo

b. Educación y Sensibilización: Incidencia política y formación de recursos humanos:

Construcción Conjunta de Capacidad y Aprendizaje para Mejorar el Entendimiento compartido de Problemas y Soluciones:

La gestión en colaboración puede ser una importante estrategia para lograr un entendimiento integral y compartido de los problemas y soluciones, y desencadenar además un proceso de aprendizaje mutuo. Esto permite una más efectiva construcción y fortalecimiento de la capacidad de gestión de los actores que intervienen en el desarrollo regional, en donde se cruzan competencias y responsabilidades de diferentes niveles de gobierno, entidades, grupos sociales y sector privado.

Por su naturaleza compleja, el mejoramiento de los niveles de seguridad humana y de aspectos del desarrollo regional se debe abordar desde una perspectiva integral que abarque componentes de tipo social, económico, ambiental, teniendo en cuenta la diversidad de actores de carácter público y privado que intervienen en estos temas. Esta complejidad hace imperativo el trabajo coordinado y de cooperación entre actores y su entendimiento de esta integralidad.

El fortalecimiento de la capacidad y el aprendizaje debe dirigirse tanto al sector público (encargado de armonizar los diferentes intereses en juego), como al sector privado y a la comunidad en general (quienes son los directa o indirectamente afectados por las condiciones de desarrollo y seguridad de una región). Fortalecer las capacidades de gestión de todos estos actores permite que cada uno pueda asumir sus roles y responsabilidades con mayor eficiencia.

El trabajo en equipo promueve y estimula el aprendizaje de técnicas para el intercambio de información, la identificación de aspectos y problemas comunes, y permite identificar tareas y responsabilidades que deben asumir los participantes, así como definir los esquemas de negociación y de construcción de consensos para la toma de decisiones de manera compartida.

c. Planificación: Planes de Ordenamiento territorial y otras herramientas de control de usos de suelo y planes de desarrollo local:

Incorporar la gestión del riesgo en la planificación del Ordenamiento Territorial

La planificación del ordenamiento territorial constituye una de las estrategias más importantes de las autoridades regionales para orientar el desarrollo hacia metas de sostenibilidad y seguridad. La planeación del desarrollo permite constituir un modelo de ocupación del territorio en el mediano y largo plazo, el cual establece las condiciones de organización, estructura básica y acciones necesarias para la adecuada expansión de regiones urbanas y rurales pertenecientes a una entidad territorial específica.

Cabe resaltar que, dentro de la gestión integral de riesgo, es necesario tomar en cuenta los riesgos futuros que podría afrontar el municipio por la explotación del territorio y la expansión de sus asentamientos humanos. Los planes de preparación a emergencias y mitigación de riesgos actuales, no constituyen una medida de protección en el largo plazo, si no se consideran adecuadamente los riesgos futuros. Es más, una planificación territorial inadecuada podría encaminar al municipio a una situación de generación constante de riesgos para su población e infraestructura.

Las restricciones de ocupación de territorio resultantes de la incorporación de la gestión del riesgo en los planes de ordenamiento territorial, deben estar pensadas de tal manera que maximicen los beneficios obtenidos por el municipio en el largo plazo, tales como conocimiento claro y detallado de las condiciones locales de amenaza, vulnerabilidad y riesgo, zonificación de las áreas urbanizadas en términos de zonas susceptibles a sufrir afectaciones importantes por efecto de fenómenos naturales, zonificación de las áreas rurales y de expansión en términos de la seguridad y sostenibilidad que pueden proveer al municipio, y en general una reglamentación clara de ocupación y uso del territorio.

El procedimiento para la adecuada incorporación del riesgo por eventos naturales en el ordenamiento territorial se puede condensar en las 4 fases

1. Diagnostico de la situación actual: corresponde a la revisión de las condiciones actuales del municipio en términos de susceptibilidad a riesgos naturales.

2. Formulación de las modificaciones: en esta etapa se formulan las correcciones o modificaciones que deban aplicarse a largo plazo en el estilo de desarrollo del municipio.

3. Implementación: consiste en el establecimiento de una reglamentación, o su modificación en caso que exista, que regule el desarrollo territorial del municipio, y que contenga las consideraciones asociadas a la incorporación del riesgo identificado en la fase de diagnóstico, según lo especificado en la fase de formulación.

4. Seguimiento: el seguimiento de la aplicación de la reglamentación es crucial, dado que permitirá a los planificadores la retroalimentación de los resultados obtenidos para la permanente mejora de las condiciones de desarrollo municipal.

Herramientas de Monitoreo, Preparación y Reconstrucción

a. Sistemas de alerta temprana

Al tema de las alertas tempranas, que son sistemas y procedimientos que forman parte de los planes de gestión del riesgo y de los planes de emergencia de distintos niveles (internacional, nacional, departamental o provincial, municipal, escolar, barrial, etc.), nos podemos acercar desde distintos puntos de vista, que a la postre deben ser complementarios entre sí. La UNISDR promueve los sistemas de alerta temprana centrados en la población, cuyo objetivo "es facultar a las personas y comunidades que enfrentan una amenaza, para que actúen con suficiente tiempo y de manera adecuada para reducir la posibilidad de que se produzcan lesiones personales, pérdidas de vidas y daños a los bienes y al medio ambiente”.

Para el caso de huracanes, tsunamis y volcanes existen organismos internacionales de carácter científico encargados de emitir advertencias (36 horas de anticipación) y avisos (24 horas) anunciando la posibilidad de que, en un periodo de tiempo determinado, se produzca un fenómeno de éstos, capaz de afectar el territorio de más de un país. Dependiendo del tipo de alerta, se espera que las autoridades y la comunidad adopten unas conductas previamente definidas en el plan de emergencias del respectivo nivel. El "éxito" no sólo científico, sino también político económico y social de las alertas, depende en gran medida de la capacidad que las instituciones científicas tengan para pronosticar con un aceptable nivel de certeza, la real ocurrencia o materialización de una amenaza (huracán, inundación, erupción volcánica. tsunami, helada, etc.), especificando los lugares que pueden resultar afectados y el momento (o por lo menos el periodo de tiempo) en el cual cabe esperar que se manifieste esa amenaza.

Sin embargo a pesar de los avances que han logrado la ciencia y la tecnología en estos campos, todavía no es posible (y a lo mejor nunca será) pronosticar con absoluta exactitud cuándo va a ocurrir el fenómeno amenazante y en qué lugar preciso y con qué magnitud se va a presentar. Esto nos coloca en el terreno de la incertidumbre propia de cualquier tentativa de conocer las características y el comportamiento de los sistemas caóticos. La Incertidumbre intrínseca a la información procedente de los científicos naturales, no exonera a las autoridades de tomar decisiones que conduzcan, por ejemplo, a evacuar una comunidad de una zona de riesgo (en el corto plazo) o a promover su reubicación definitiva (en el mediano o largo plazo). a promover su reubicación definitiva (en el mediano o largo plazo).

Herramientas de Protección Financiera

a. Transferencia del riesgo

Cambios rápidos en el sector financiero están permitiendo la aparición de nuevas alternativas para enfrentar las pérdidas causadas por fenómenos peligrosos. El mercado de capitales es global y permite la posibilidad que se puedan realizar inversiones en diferentes sitios del mundo. La combinación de los nuevos conocimientos y técnicas de la ingeniería y la ciencia, lo que incluye la modelación más precisa de pérdidas y un mejor entendimiento científico del riesgo, los avances en la computación y la tecnología de la información y las innovaciones en el mercado financiero, están abriendo nuevos horizontes y nuevas fuentes de capital para enfrentar las pérdidas debidas a desastres.

Aunque aparentemente es un proceso similar al que se propone desde la perspectiva de las ciencias aplicadas y sociales, en realidad el riesgo desde el punto de vista financiero se refiere al potencial de pérdidas económicas y la reducción del mismo se basa en la implementación de medidas que permitan contar con recursos económicos en el momento en que se presente un desastre y se puedan cubrir total o parcialmente dichas pérdidas. En otras palabras, desde el punto de vista financiero, la gestión del riesgo tiene como objetivo identificar y analizar las exposiciones de pérdida, examinando las posibilidades de transferencia y retención de esas pérdidas, llevando a cabo las transacciones del caso y estando atentos a los cambios o ajustes que deban realizarse. Esto involucra la industria de seguros y reaseguros, la titularización y otros esquemas financieros utilizados o que se podrían explorar para integrarlos a una gestión integral del riesgo colectivo desde una visión multisectorial, interinstitucional y multidisciplinaria.

Los mecanismos disponibles en los mercados de seguros y de capitales no son sustituibles entre sí, sino que son complementarios y se deben usar simultáneamente en una estructura combinada que cubra diferentes capas de riesgo. Dentro de esta estructura participan distintos tipos de agentes, entre ellos, empresas aseguradoras, reaseguradoras, inversionistas privados, banca de inversión, intermediarios financieros y entidades multilaterales, lo cual implica que, aunque existe esta estructura institucional, el marco regulador del uso de este tipo de instrumentos está por fuera de la esfera nacional de los países. En resumen, mecanismos como el aseguramiento o la transferencia de pérdidas al mercado de capitales permiten disminuir la carga fiscal de los gobiernos una vez ha ocurrido un desastre. A partir de la definición de las responsabilidades del Estado y de su capacidad fiscal, se pueden establecer acuerdos entre éste y las compañías aseguradoras y reaseguradoras por medio de los cuales se puedan cubrir los riesgos a través del diseño de instrumentos financieros adecuados.

Los mecanismos financieros disponibles en los mercados de seguros, reaseguros y capitales que pueden ser alternativas para financiar y transferir por parte del Estado las posibles pérdidas generadas por desastres extremos:

Industria de seguros y reaseguros

Esta figura financiera permite transferir el riesgo (entendido en este caso como el potencial de la pérdida económica) a una compañía de seguros. Usualmente, los seguros se basan en la ley de los grandes números (eventos asegurados son vistos como independientes entre sí; la probabilidad ocurrencia de muchos en forma simultánea es baja). Sin embargo, para los seguros de desastre la situación puede ser diferente, pues la pérdida puede ocurrir en forma simultánea a muchas propiedades en un área grande. En estos casos, se dice que las pérdidas están correlacionadas. A menor correlación la pérdida o el riesgo para una compañía de seguros particular es menor.

El seguro en sí mismo no es considerado como una medida de mitigación porque, más bien redistribuye la pérdida en vez de reducirla. Un programa de seguros cuidadosamente diseñado puede, sin embargo, estimular la adopción de medidas de mitigación, asignando un precio al riesgo y creando incentivos financieros a través de descuentos aplicables a las tasas de las primas, deducibles más bajos y/o límites de cobertura más altos, condicionados a la implementación de dichas medidas de reducción del riesgo.

Retención del riesgo

La retención del riesgo puede ser inconsciente o pasiva, cuando el posible afectado no es conocedor que está en riesgo a causa de la ignorancia o de un examen deformado o superficial de la realidad; esta situación puede ser muy grave. La retención también puede ser forzada debido a que no existe ninguna otra alternativa de eliminación, reducción o transferencia y se debe asumir obligatoriamente con el riesgo. El no seguro es una figura de retención cuando no se justifica la cobertura debido, por ejemplo, a la obsolescencia del bien, o porque la posibilidad de pérdida es extremadamente baja y puede ignorarse, o porque la pérdida es tan alta que su transferencia costaría tanto como las pérdidas que se ocasionarían. También, dadas las condiciones de salud económica puede ocurrir que sólo se cubran los riesgos más graves y se renuncie a cubrir los demás. Sin embargo, esta situación indica que un evento importante podría causar el descalabro económico de los afectados.

Mercado de capitales

El mercado de capitales tiene un nuevo rol emergente en la transferencia de riesgos catastróficos. Una característica básica de economías más sólidas es un sistema de mercado de capitales bien desarrollado. Estos sistemas localizan ahorros y capital de inversión en varios sectores económicos con la localización de reglas basadas en el riesgo y el rendimiento. En la práctica, el riesgo financiero es empaquetado y transferido a inversionistas a través de instrumentos financieros, también a través de fondos propios, (tales como acciones comunes) stocks o derivados (opciones de valores, tasas de interés futuras, comercio exterior, contratos de mercancías futuras). La posibilidad, entonces, de transferir el riesgo de los sectores que lo soportan (propietarios para decirlo de manera amplia) a los mercados de capitales existe. En general, se tienen dos tipos de instrumentos que es importante precisar: instrumentos de financiación e instrumentos de transferencia de riesgo. En los instrumentos de financiación, el emisor del título o instrumento debe devolver en algún momento al inversionista el capital que éste le facilitó a cambio del título, mientras que en los de transferencia de riesgo, el inversionista, a cambio de un retorno más alto, corre el riesgo de perder su capital.

Bonos

Son activos financieros de renta fija. Los agentes involucrados en la emisión de un bono son el emisor y el inversionista. En su forma más simple, el inversionista compra un título de cierto valor (principal) que le será devuelto al final de cierto período (fecha de madurez del bono). A lo largo de este intervalo de tiempo, recibe cupones (flujos de efectivo a partir del interés que ofrezca el bono) con cierta periodicidad. En el caso de riesgo por desastres, existe un tipo especial de bonos que son los Bonos de Catástrofe (Cat Bonds). Estos bonos se diferencian de un bono en su forma más simple, en que están sujetos a riesgo de crédito (riesgo de no pago o "default" por parte del emisor) en todo o parte del principal y/o de los cupones en el caso de la ocurrencia de cierto desastre previamente especificado, convirtiéndose en instrumentos de transferencia de riesgo. Los fondos que se obtienen de la venta del bono son invertidos a una tasa libre de riesgo, y los rendimientos de esta última inversión son a su vez utilizados para pagar el interés o cupón del bono. En compensación por el riesgo de crédito que estos presentan, ofrecen tasas de interés y rendimientos mayores que los que se ofrecen en el mercado.