Entendiendo el riesgo de desastres

De HFA-Pedia

Tendencias y patrones del riesgo mundial

Tendencias del impacto de los desastres

Un total de 24 de los 49 países menos desarrollados del mundo todavía enfrentan altos niveles de riesgo de desastres. Durante los últimos 15 años, al menos seis de éstos han experimentado entre dos y ocho desastres de gran magnitud anualmente, con consecuencias a largo plazo para el desarrollo humano (PNUD, 2001). Estas cifras no incluyen las consecuencias de muchos desastres pequeños no registrados, los cuales ocasionan pérdidas considerables en los ámbitos local y comunitario.

En la edición del año 2000 de su publicación anual titulada Topics, la gran empresa reaseguradora Munich Re, miembro del Equipo de Trabajo Interinstitucional de la UNISDR, analizó las tendencias de las pérdidas económicas y los costos de los seguros durante un período de 50 años, vinculados con lo que se denomina ‘grandes catástrofes naturales’.

Entre 1950 y 1959, hubo 20 de éstas, las cuales costaron al mundo un total de $38,000 millones (expresados en valores de 1998). Sin embargo, entre 1990 y 1999, se produjeron 82 desastres de gran magnitud y las pérdidas económicas ascendieron a $535,000 millones. Ello significa que los desastres se habían cuadruplicado, pero las pérdidas económicas fueron 14 veces más altas. Y en cada década entre estos dos períodos, tanto la cantidad de grandes desastres como las pérdidas económicas ocasionadas por éstos aumentaron de forma constante. Sin embargo, las pérdidas en el 2000 y el 2001 se redujeron.

Tendencias de las amenazas

Hasta hace poco, la intensidad y la frecuencia de los eventos relativos a las amenazas naturales, ya sean de naturaleza geológica o hidrometeorológica, solo variaron en escalas de largos períodos de tiempo debido a la variación natural de las temperaturas mundiales y la variación en la intensidad de la actividad sísmica.

Actualmente, las amenazas hidrometeorológicas están aumentando debido a las actividades humanas. Los hallazgos del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC, por sus siglas en inglés) ofrecen una nueva perspectiva sobre los patrones variables relativos a las propias amenazas. Ciertamente, la intensidad de la actividad volcánica o sísmica no resulta alterada por fuentes inducidas por el ser humano, pero parece que nuestro clima variable está incidiendo tanto en la frecuencia como en la intensidad de las amenazas hidrometeorológicas y los movimientos de masas afines. Si bien es muy difícil mostrar evidencia científica sobre estos cambios, las proyecciones para el futuro son preocupantes.

• Las amenazas meteorológicas

Los factores climáticos que inciden en la ocurrencia de los desastres naturales son las variables recurrentes de forma irregular, tales como los fenómenos de El Niño y La Niña. Los modelos de circulación atmosférica oceánica prevén que a medida que la Tierra se vaya calentando durante los próximos 100 años, es probable que persista una condición más parecida a la de El Niño, lo que daría origen a un aumento en la incidencia de inundaciones y sequías en muchas partes del mundo. Tanto el evento de 1981-82 como el de 1997-98, que son los más fuertes que se han registrado a la fecha, generaron impactos desastrosos en los países de la Cuenca del Pacífico, y los efectos se sintieron en todo el mundo.

Según la reaseguradora SwissRe, el impacto económico total del evento de 1997-98 ascendió a $98,000 millones. Con esto se destaca la necesidad de monitorear más los fenómenos, de efectuar mejores pronósticos de los eventos extremos afines y, más importante aún, de contar con instituciones más sólidas que se ocupen de esta información, al igual que de aumentar el grado de preparación y de resiliencia de las comunidades locales.

La Organización Meteorológica Mundial (OMM), en colaboración con el Instituto de Investigación Internacional para la Predicción Climática (IRI), de la Universidad de Columbia, Estados Unidos, se ha dado a la tarea de coordinar la elaboración de diversas “Probabilidades de El Niño”, cuando se manifieste la amenaza de un evento de este tipo, como una contribución al Equipo de Trabajo Interinstitucional de la ONU sobre la Reducción de Desastres. Estas probabilidades se basan en las contribuciones de la Oficina Australiana de Meteorología, de la Administración Meteorológica de China, del Centro Europeo de Predicciones a Mediano Plazo, del IRI, de la Agencia Meteorológica de Japón, del Instituto Nacional de Investigaciones Hídricas y Atmosféricas de Nueva Zelanda, de la Oficina Meteorológica del Reino Unido, y del Proyecto de Variabilidad y Predicción Climática (CLIVAR), el cual pertenece al Programa Mundial de Investigación Climática.

• La distinción de las sequías

Caso: Asia Central

La sequía persistente por varios años en Asia Central y Suroccidental es un ejemplo de la variabilidad climática que ha afectado a unos 60 millones de personas en diversas partes de Irán, Afganistán, Tayikistán, Uzbekistán y Turkmenistán desde noviembre del 2001. La inestabilidad política crónica en muchas partes de la región y las recientes acciones militares en Afganistán han complicado aún más la situación. Un estudio reciente del Instituto de Investigación Internacional para la Predicción Climática (IRI) concluyó que Asia Central y Suroccidental representan la región más grande de sequías persistentes en el mundo durante los últimos tres años.

Sólo en Irán, 37 millones de personas han resultado afectadas. Las reservas hídricas del país disminuyeron en un 45 por ciento en el 2001, se perdieron 800,000 cabezas de ganado en el 2000, y resultaron afectadas 2,6 millones de hectáreas de tierras de regadío y 4 millones de hectáreas de agricultura de secano. La ONU ha calculado que los daños a la agricultura y al ganado ascendieron a $2,500 millones en el 2001 y a $1,700 millones en el 2000. Afganistán y Pakistán han resultado afectados de forma similar.

• El cambio climático, la elevación en el nivel del mar y los sistemas costeros

Cambios previstos durante el Siglo XXI en los fenómenos climáticos extremos y sus posibilidades:

Fenómenos extremos sencillos

Temperaturas máximas más elevadas; días más calientes y olas de calor en casi todas las zonas terrestres (muy probable).

Temperaturas mínimas más elevadas (en aumento); menos días fríos, días de heladas y olas de frío en casi todas las zonas terrestres (muy probable).

Más eventos de precipitaciones intensas (muy probable en muchas zonas).

Fenómenos extremos complejos

Aumento de la sequedad en el verano, en la mayoría de las regiones continentales interiores de latitudes medias y riesgos afines de sequías (probable).

Aumento de la intensidad máxima del viento de los ciclones tropicales, y de la intensidad media y máxima de las precipitaciones (probable en algunas zonas).

Intensificación de las sequías y las inundaciones relacionadas con episodios de El Niño en distintas regiones (probable).

Aumento de la variabilidad de las precipitaciones de monzón en los veranos asiáticos (probable).

Mayor intensidad de las tormentas de latitud media (concordancia mínima entre los modelos actuales).

• La degradación ambiental

En 1998, las catastróficas inundaciones en la cuenca del Río Yangtze, en China, atrajo la atención nacional al hecho de que los cambios en el uso de la tierra y la degradación ambiental en las cuencas habían exacerbado grandemente las inundaciones debido a los niveles extremadamente altos de lluvias en la cuenca del Yangtze, al igual que por el rápido derretimiento de la nieve del Tíbet y el Himalaya. Antes de este acontecimiento, la presión por un rápido desarrollo tendió a opacar las preocupaciones ambientales. Debido a que ahora se ha aceptado firmemente que la degradación ambiental es una de las causas de un mayor impacto de los desastres naturales, es esencial articular y establecer los vínculos conceptuales y operativos entre la gestión ambiental y la reducción del riesgo de desastres. En 1999, al concluir que la degradación ambiental había exacerbado las inundaciones, el gobierno formuló un nuevo marco de políticas para promover la gestión ecológica de las cuencas. En consecuencia, se inició un plan masivo para redirigir la gestión del uso del suelo en las cuencas hídricas, con una mayor atención en las cuencas de los ríos Yangtze y Amarillo.

• Tendencias de la vulnerabilidad física1

Patrones de riesgo en los ámbitos local y nacional

Los desastres nacionales están compuestos por múltiples desastres locales. Al examinarlos en el ámbito nacional, los desastres a gran escala generan un impacto complejo y heterogéneo tanto en el territorio como en los grupos sociales. En este caso, los desastres nacionales a gran escala pueden aparecer representados como una gran cantidad de desastres en una escala más pequeña.

El Grupo de Trabajo de la UNISDR sobre la evaluación del riesgo, la vulnerabilidad y el impacto (GT3)

Movilizado en el 2001 y convocado por el Buró de Prevención de Crisis y Recuperación (BCPR) del PNUD en Ginebra, el GT3 del Equipo de Trabajo Interinstitucional consiste en más de 20 miembros que representan a las agencias de la ONU, las instituciones académicas, las ONG internacionales y otros órganos afines en los ámbitos nacional y mundial. El papel del GT3 ha sido primordialmente el de un foro para el diálogo y una plataforma de incidencia. Asimismo, el GT3 ha puesto en marcha diversas actividades colaborativas. Este grupo de trabajo, que se reúne dos veces al año, funge como un sistema de redes para sus miembros y diversos participantes externos, lo cual permite la socialización de información con respecto a varios modelos conceptuales y metodologías afines que surgen de diversas labores vanguardistas, al igual que sobre los retos y las lecciones aprendidas de las aplicaciones prácticas de éstos.

Al desempeñar un papel de incidencia, de conformidad con las prioridades relevantes del Equipo de Trabajo Interinstitucional de la UNISDR, el GT3 centra su atención en comprender las necesidades existentes para lograr una gestión eficaz del riesgo, especialmente en los ámbitos local y nacional, en desastres de pequeña y mediana magnitud, y en riesgos socioeconómicos y ambientales, al igual que en los impactos afines de los desastres. Además, el GT3 promueve la importancia de tomar en consideración la aplicabilidad práctica de los datos, los conceptos, los modelos y los mecanismos para reducir el riesgo, al igual que la necesidad de establecer vínculos continuos entre la gestión del riesgo de desastres y la planificación del desarrollo y viceversa. Actualmente, el GT3 está emprendiendo labores colectivas en áreas que se centran en aspectos técnicos esenciales, tales como:

a) El intercambio de información y la documentación;

b) El establecimiento de indicadores, modelos y conjuntos de datos para la indización de la vulnerabilidad;

c) Herramientas y buenas prácticas para el riesgo y la vulnerabilidad en los ámbitos local y urbano;

d) El mejoramiento del análisis del impacto de los desastres; y

e) Un análisis agregado para establecer vínculos entre las bases de desastres y del clima.

Para obtener más información, visite www.unisdr.org/wgroup3.htm

La iniciativa RADIUS ha logrado cuatro objetivos principales:

Ha elaborado escenarios sobre daños sísmicos y planes de acción para casos de estudio de nueve ciudades alrededor del mundo.

Ha producido herramientas prácticas para calcular y gestionar el riesgo sísmico urbano.

Ha aumentado el grado de sensibilización pública sobre el riesgo sísmico entre los miembros de la sociedad.

Ha promovido el intercambio de información para la mitigación del riesgo sísmico en el ámbito de las ciudades.

Los escenarios sobre daños sísmicos que se elaboraron para las nueve ciudades describen las pérdidas humanas, los daños a los edificios y la infraestructura y sus efectos en las actividades urbanas. Al respecto, participaron las siguientes ciudades: Adís Abeba, Etiopía; Antofagasta, Chile; Bandung, Indonesia; Guayaquil, Ecuador; Esmirna, Turquía; Skopie, Macedonia; Taskent, Uzbekistán; Tijuana, México; y Zigong, China. Los planes de acción proponen nuevas prioridades para la planificación urbana y para mejorar las estructuras urbanas existentes, al igual que las actividades de emergencia.

Las experiencias de estas nueve ciudades se incorporaron a un manual práctico para el cálculo de daños y lineamientos para proyectos similares a RADIUS, pertinentes para ciudades en todas partes. Con las herramientas, las ciudades pueden conducir proyectos parecidos para calcular los daños sísmicos y elaborar un plan de gestión del riesgo por cuenta propia. Además, se condujo un estudio comparativo para desarrollar un mayor grado de comprensión sobre varios aspectos que contribuyen al riesgo sísmico, identificar soluciones y compartir prácticas relativas a la gestión del riesgo. Más de 70 ciudades en el ámbito mundial participaron en el estudio titulado “Understanding Seismic Risk around the World” (Comprendiendo el Riesgo Sísmico en todo el Mundo). También, más de 30 ciudades se unieron a la iniciativa RADIUS como ciudades asociadas.

Sus informes y las herramientas elaboradas están disponibles en la página de Internet de RADIUS: http://www.geohaz.org/radius, la cual funcionó como medio interactivo para intercambiar experiencias e información con los participantes de esta iniciativa y otras personas interesadas en el plano mundial.

Una reciente evaluación de RADIUS reveló que se han logrado avances considerables en la gestión del riesgo sísmico en las ciudades participantes en la iniciativa. Asimismo, ha habido un importante aumento en el grado de conciencia sobre la necesidad de reducir el riesgo urbano y, desde que concluyó este proyecto, han comenzado nuevos programas para la gestión del riesgo. Según el análisis, las ciudades consideran que RADIUS contribuyó de forma significativa al progreso alcanzado en cada ciudad. En varias ciudades participantes, se han creado nuevos órganos para la gestión del riesgo, o se han reestructurado los ya existentes, a fin de promover o informar acerca de la aplicación de las recomendaciones que formuló el proyecto.

• Evaluación de la vulnerabilidad y las capacidades (EVC)

La EVC es una herramienta esencial que utiliza la FICR para el análisis del riesgo. Las Sociedades Nacionales de la Cruz Roja y la Media Luna Roja han emprendido más de 40 ejercicios. Uno que se finalizó en Palestina en el año 2000 tuvo mucho éxito y logró la participación máxima de diversos actores multisectoriales. Con base en el supuesto de que esta herramienta no es sólo para la preparación de desastres y que se dirigió más que todo al desarrollo de capacidades, se adoptó un enfoque interdisciplinario (que incluyó la salud, el desarrollo organizativo y programas afines dentro de la Cruz Roja / la Media Luna Roja y otros socios de trabajo). Ello constituyó la base de los ejercicios, los cuales se llevaron a cabo en el 2002 en cinco países norafricanos, Mongolia y otras zonas de Asia Oriental. Las lecciones derivadas de este nuevo enfoque se utilizaron en la conducción de otros ejercicios en el 2003. Con el fin de desarrollar aún más el dominio de esta herramienta, la FICR elaboró un taller de “formación de formadores”. Asimismo, en 1999 la FICR publicó una guía titulada Vulnerability and Capacity Assessment, [Evaluación de la Vulnerabilidad y las Capacidades] y, más recientemente, en colaboración con UNICEF, publicó un informe denominado A Participatory Action Research Study of Vulnerabilities and Capacities of the Palestine Society in Disaster Preparedness.

Aspectos contextuales:

Análisis de los aspectos demográficos actuales y previstos; eventos recientes relativos a las amenazas; condiciones económicas; estructuras y asuntos políticos; ubicación geofísica; condiciones ambientales; acceso / distribución de la información y del conocimiento tradicional; participación comunitaria; organizaciones y capacidad de gestión; vínculos con otros órganos regionales/ nacionales; infraestructura y sistemas críticos.

Grupos sociales altamente vulnerables:

Bebés/niños; ancianos frágiles; personas económicamente desposeídas; discapacitados intelectual, psicológica y físicamente; padres de familias solteros; nuevos inmigrantes y visitantes; personas social o físicamente aisladas; personas gravemente enfermas; personas no amparadas adecuadamente.

Identificación de necesidades / valores sociales básicos:

Acciones para sustentar la vida; bienestar físico y mental; seguridad; viviendas/albergues; agua y alimentos; instalaciones de saneamiento; vínculos sociales; información; acciones para sustentar los medios de subsistencia; mantenimiento de la ética / los valores sociales. Aumento de las capacidades / reducción de la vulnerabilidad Tendencias económicas y sociales positivas; acceso a medios productivos de subsistencia; sólidas estructuras familiares y sociales; gobernabilidad adecuada; redes establecidas en el ámbito regional/ nacional; gestión y estructuras comunitarias participativas; infraestructura física y de servicios que sea adecuada; planes locales; recursos financieros y materiales de reserva; valores/objetivos compartidos en la comunidad; resiliencia ambiental.

Métodos prácticos de evaluación:

Marcos constructivos; las fuentes de los datos incluyen a expertos locales, grupos focales, información de censos, encuestas / cuestionarios, programas de alcance comunitario, registros históricos, mapas, perfiles ambientales.

Vínculos entre la evaluación de las capacidades y la planificación del desarrollo

Como herramienta para comprender los recursos y las necesidades de las capacidades, las evaluaciones de éstas ofrecen un valioso insumo para las labores de formulación de políticas y estrategias a nivel de las evaluaciones que se basan en los ODM y en las que buscan la reducción de la pobreza. Estas evaluaciones también brindan las bases para definir el papel de la ONU para respaldar el desarrollo de capacidades dentro de estos procesos nacionales.

Estrategias de desarrollo basadas en los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM)

Para elaborar una estrategia de desarrollo con base en los ODM, un país conduce una evaluación de necesidades para mapear las intervenciones cuantitativas y cualitativas necesarias para lograr las metas y los indicadores de los ODM adaptados a ese país, lo que incluye los recursos humanos, de infraestructura y financieros necesarios. En los países de post-crisis, se deben conducir evaluaciones de necesidades y aplicar matrices de resultados transitorios específicas a su contexto.

La evaluación de las capacidades, según se presenta aquí, es complementaria a la mayoría de las metodologías utilizadas para la evaluación de las necesidades. Estas últimas tienden a centrarse primordialmente en las ‘intervenciones’; es decir, lo que debe mejorarse y los requisitos financieros para financiar tales intervenciones. Por su parte, las evaluaciones de las capacidades se centran en los niveles actuales y deseados de las capacidades en un entorno propicio u organización en particular, la brecha entre éstos y, más importante aún, las estrategias que surgen para el desarrollo de las capacidades – cómo se efectuarán las mejoras y cuánto costará emprenderlas. Por consiguiente, las evaluaciones de las capacidades pueden funcionar de forma simultánea con las evaluaciones de las necesidades de los ODM, o como parte de éstas, en el análisis y la presentación de un programa más integral y amplio y como respuesta en cuanto a los recursos.

Las evaluaciones de las capacidades también difieren de las evaluaciones de las necesidades en un aspecto importante. Las mismas son de naturaleza cualitativa y no ofrecen puntos cuantitativos de referencia para las intervenciones. Por ejemplo, una evaluación de las capacidades educativas no es simplemente la suma de los recursos en cuanto a docentes, edificios escolares, formación y planes educativos necesarios para lograr un resultado deseado con base en los ODM. Por esta razón, mientras que por lo general las evaluaciones de las necesidades son de naturaleza linear, las evaluaciones de las capacidades utilizan metodologías de matrices.

Para fortalecer las capacidades de los actores involucrados dentro del gobierno y la sociedad civil para formular, ejecutar y monitorear políticas y programas económicos y sociales que contribuyan a la consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, el gobierno de Jordania condujo una evaluación de las capacidades nacionales. El proyecto incluyó tres pasos primordiales:

1. Las evaluaciones de necesidades de las capacidades del Ministerio de Planificación y Cooperación Internacional, y del Ministerio de Desarrollo Social en programas y políticas de coordinación, ejecución y monitoreo. La evaluación determinó que las medidas para el desarrollo de capacidades debían fortalecer aún más los papeles de los ministerios en sus labores para lograr los ODM y otras prioridades nacionales de desarrollo.

2. El desarrollo de capacidades de los ministerios principales con relación a los ODM directamente involucrados en la ejecución de programas y proyectos relativos a los ODM, todos los cuales son esenciales para la implementación y el éxito de la agenda de reformas en Jordania.

3. La institucionalización de la Estrategia Nacional para el Desarrollo de Capacidades, a fin de formular, ejecutar y monitorear los procesos de planificación/las políticas. Esta estrategia captó los resultados de la evaluación de necesidades de las capacidades, y de los talleres y la formación para el desarrollo de capacidades.

4. El mejoramiento de las capacidades transforma los programas/las estrategias en una mejor prestación de servicios para el público. Además, la adopción de un enfoque coordinado para la planificación, la gestión y el monitoreo respalda el progreso de los órganos gubernamentales en la ejecución de la agenda de reformas, y ayuda a velar por que se logren los resultados deseados.

Para obtener mayor información, véase “Preparatory Assistance Project Document: Assessing and Strengthening National Capacities for the Implementing and Monitoring the MDGs and Gender Equality.”

Estrategias para la reducción de la pobreza

La evaluación de las capacidades también puede aplicarse en la elaboración de una estrategia para la reducción de la pobreza (ERP) a mediano plazo. El proceso de evaluación y las herramientas pueden adaptarse a un período de tiempo más corto que la estrategia de desarrollo basada en los ODM: los recursos y las necesidades de las capacidades se evalúan durante un plazo más corto de tiempo y, de forma similar, se desarrollan las iniciativas estratégicas y las actividades de rápido impacto durante un período de tiempo más corto.

Al incorporar las evaluaciones de las capacidades a las labores relativas a las ERP, se debe tener presente que no es posible crear un mapa individualizado entre un vacío existente de capacidades y un resultado deseado sobre la reducción de la pobreza. Ello obedece a que el desarrollo de las capacidades no sólo se trata de superar los obstáculos en la parte de la oferta. Por ejemplo, la creación de una unidad de proyección de impuestos dentro de un Ministerio de Finanzas no mejorará por sí misma la predictibilidad de ingresos de la misma forma en que se esperaría que la contratación de más médicos, el acondicionamiento de más instalaciones para tratamientos y el acceso subsidiado a los planteles de salud den origen a una mejor cobertura de los servicios de salud. La unidad de proyección de impuestos generaría una mejor predictibilidad si estuviera incluida dentro de un paquete general de reformas fiscales, cuyos elementos tendrían que trabajar conjuntamente para que mejore la predictibilidad de los ingresos. Sin embargo, ésta no mejorará sin una mejor capacidad para efectuar proyecciones. En este sentido, los gastos en el desarrollo de capacidades se asemejan un poco a los gastos de publicidad: sabemos que se deben anunciar los productos para que se puedan vender, pero no podemos mapear un dólar de más publicidad con un dólar de mayores ventas.

Lecturas y referencias bibliográficas

PNUD, Reducing Disaster Risk: A Challenge for Development.

Capítulo 2: International Patterns of Risk - Unpacking Global Risks (p. 42)

Consorcio ProVention, Thirty Years of Natural Disasters 1974 – 2003: The Numbers

• UNISDR, Vivir con el riesgo: Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

Introducción

Prefacio

Capítulo 2: Conocimiento y evaluación del riesgo

2.1 Entender la naturaleza del riesgo (p. 41)

2.2 Nuevas tendencias en materia de amenazas, patrones de vulnerabilidad e impacto de los desastres (p. 48)

• UNISDR, Vivir con el riesgo: Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

Capítulo 2: Conocimiento y evaluación del riesgo

2.1 Entender la naturaleza del riesgo (p. 41)

2.3 Evaluación del riesgo (p.66)

• PNUD, Capacity Assessment Practice Note

• GTZ, Guidelines: Risk Analysis – A Basis for Disaster Risk Management

• Consorcio ProVention, Social Vulnerability and Capacity Analysis: An Overview. Ian Davis, Bruno Haghebaert y David Peppiatt

• FICR, Vulnerability and Capacity Assessment Toolbox

• DFID, Social Vulnerability, Sustainable Livelihoods and Disasters. Report to Conflict and Humanitarian Assistance Department (CHAD). Terry Canon, John Twigg y Jennifer Rowell.

• CRED, The Annual Disaster Statistical Review: The Numbers and Trends 2007.

• FICR, Introduction to Disaster Preparedness: Disaster Preparedness Training Programmes

Fuente: Material desarrollado por la iniciativa CADRI (UNISDR / PNUD / OCHA) y traducido a español por la UNISDR Américas en agosto 2010

Páginas relacionadas

• Reducción del riesgo de desastres

• La agenda de reducción del riesgo de desastres